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我國環保問責制度上升為法律的經驗

來源:原創論文網 添加時間:2019-06-28

  摘    要: 《環境保護法》修訂實施后, 地方政府環保責任受到從中央到地方、政府內部到社會公眾的全面關注。為了追究地方政府環保責任, 在環境法律之外, 中央與地方出臺文件規定了多種環保問責制度。環保問責制度的法治化首先面臨是否予以法律化的問題。而一項制度 (或政策) 上升為法律, 需要具備制度普遍性、客觀性、穩定性的內部條件與完善的配套制度、堅實的實踐基礎以及良好的法律修訂時機等外部條件。生態環境領域按日計罰制度與生態補償制度的法律化經驗也進一步驗證了這些理論條件。據此, 現有的非法定問責制度并非全部具備法律化的條件, 部分問責制度無需進行法律化, 通過行政法規、部門規章等予以完善即可;而部分問責制度已經具備法律化的內部條件, 還需通過進一步實踐檢驗與配套制度的完善才能予以法律化。

  關鍵詞: 環保問責; 法治化; 制度法律化;

  Abstract: The first thing of the legalization of environmental accountability system is whether it is necessary to transform the system into law. To upgrade a system ( or policy) to law, it is necessary to have the internal conditions of universality, objectivity and stability of the system, and the external conditions including perfect supporting system, solid practical foundation and good opportunity for law revision. These theoretical conditions are further validated by the experience that the daily penalty system and the ecological compensation system have been upgraded to law in the field of environment.Accordingly, the existing non-statutory accountability system does not all have the conditions to be transformed into law. Some accountability systems need not be transformed into laws, and can be perfected through administrative regulations and departmental rules. Other accountability systems already have the internal conditions of legalization, but need to be further tested by practice and improve the supporting system before they can be upgraded to law.

  Keyword: environmental accountability; legalization; legalization of institutions;

  1、 我國環保問責制度的現狀

  2014年修訂的《環境保護法》將政府環保責任以及政府違反環保責任的追責提高到基本法的層面予以明確。新法將地方政府對轄區環境質量負責制寫入總則, 從總體上對政府環保責任進行了一般性規定, 并配以環境保護目標責任制和考核評價制度、政府的限期達標制度、社會監督以及法律責任等方面規定, 作為對政府環境責任追責的保障。然而, 雖然新修訂的《環境保護法》以及各環境單行法對地方政府環保法律責任已經有所規定, 但是由于缺乏系統性的統籌設計, 使得有關地方政府環境法律責任的規范性文件層出不窮, 而地方政府應當承擔何種環境法律責任, 應當如何依法擔責卻沒有定論。

  1.1、 我國環保問責“政出多頭”

  我們梳理環境法律、行政法規、地方性法規、部門規章與地方政府規章以及規范性文件可見, 對于地方政府的環保問責制度, 就環境法律這一位階的法律規范而言, 目前規定目標責任制和考核評價制度、向人大報告制度、限期達標規劃制度、約談制度、河長制以及環境影響評價限制審批制度是輔助實現地方政府環保責任的法定制度。為了較好地落實政府環保問責, 中央與地方不斷探索新的問責制度, 中央層面的規范性文件中出現了離任審計, 環保督察制度, 黨政同責、終身追責制度, 向黨中央和國務院報告制度等;地方性立法中也出現了終身追責與離任審計制度、環保督察制度、掛牌督辦制度、林長制等輔助問責制度。此外, 為了進一步明確地方政府的環保職責, 各地均出臺了“環保責任清單”。為了探索更為簡潔、有效的問責方式, 更為直接地督促地方政府各部門履行環保職責, 不少地區出臺了“量化問責”的文件。本文中, 將這些由非法律層級文件規定的環保問責制度, 統稱為“非法定問責制度”。
 

我國環保問責制度上升為法律的經驗
 

  1.2、 法治化是環保問責制度完善的前提

  目前, 我國規范性文件中所提及的這些“非法定問責制度”, 有些在實踐中應用較多, 有些也已經由地方立法予以規制, 而有些僅在地方試點實施。在環境執法實務界與環境法律理論界, 有聲音提出要將部分制度納入法治化的軌道, 將部分非法定問責制度進行法治化。例如陳國棟副教授通過總結學者關于行政問責完善的觀點, 認為“所有的行政問責都應當遵循法律所規范的形式、標準和程序, 已成為當前我國法學界行政問責制研究的主流主張”1。

  以環保督察制度為例, 陳海嵩教授認為, 目前我國環保督察制度存在環保督察規范效力、環保督察專門機構的法律地位、環保督察問責與環境保護目標責任制之間的重復問責、問責過程中黨內法規與國家法律的銜接協調等問題。而環保督察制度的法治化恰恰可以解決這些問題2。謝秋凌副教授也提出要“從完善法律依據、規范督察問責、健全公眾參與制度等方面將中央環保督察納入法治化的軌道”3。

  可見, 對于非法定問責制度進行法治化完善, 也是環保問責制度完善的重要內容。而對于非法定問責制度的法治化完善的基礎就是對其進行法制化, 即將非法定問責制度納入法制化軌道, 通過法律法規等具有法律效力的文本予以規范。因此, 非法定問責制度的法制化, 最先需要探討的就是通過哪一層級的法律規范對其進行規定, 非法定問責制度的法制化需要選擇哪一層法律位階。法律位階制度即“在統一的法律體系內, 確定不同類別的法律淵源之間效力等級高低或大小的法律制度”4。法律位階, 是每一部規范性法律文本在法律體系中的縱向等級。在我國, 按照憲法和立法法規定, 法律位階共分五級, 它們從高到低依次是:憲法、法律、行政法規、地方性法規、部門規章與地方政府規章。因此, 在討論現有非法定問責制度應當通過哪一層級法律位階予以規范和完善時, 首先需要探明這些非法定問責制度是否需要法律化, 即通過法律這一位階的法律文本予以規范。因此, 為了回應這些需求, 我們對理論中制度轉化為法律的條件進行分析, 并總結環境法律中從制度上升為法律的制度特征, 對現有非法定制度的完善進行分析。

  2、 我國制度轉化為法律的條件

  任何制度轉化為法律, 都需要具備一定的條件。梳理現有關于制度或政策轉化為法律的文獻可見, 對于制度 (或政策) 如何轉化為法律的研究并不多。方世榮教授認為, 政策轉化為法律, 既要有內在基礎, 又要以一定的外在條件為支撐。內在基礎包括:第一, 該政策必須是人民意志的體現;第二, 該政策所涉及的事項必須是適合法律調整的事項。外在條件包括:第一, 適宜性條件, 包括政策必須符合良法所追求的實質合法性 (人民的認同和支持程度) 以及擬轉化為法律的政策在內容上必須是可以具體化為權利義務的事項, 是必須要求全社會來普遍遵守的事項, 也是適用于動用國家強制力來保障遵守的事項。第二, 成熟性條件, 即政策轉化為法律所具備的合適性時機條件, 具體要求是, 政策在實踐經驗上具有成熟性 (經實踐反復證明有效的) , 在時機選擇上也要具有成熟性 (已被廣大公眾所熟悉、理解, 在現實情況下是可以成為法律規則而被廣泛接受、普遍遵守的) 。第三, 制度化條件, 即政策轉化為法律必須嚴格按法定程序進行5。孫才華和周偉從轉化程序的角度考慮, 認為“政策轉化為法律需要保證以下幾點:保障人民主權、實現政治民主、貫徹法制統一、加強權力制約、體現黨政分工和符合正當程序”6。王志認為, 政策向法律的轉換, 應當考慮以下幾個因素:待轉化的政策是否符合或者在多大程度上符合現實社會的實際需求;政策轉化為法律, 所帶來的社會成本的評估;法律只接納整體性一般政策的納入, 而拒絕細節性個別政策規定的進入;在實踐中應當具有可操作性;政策轉化為法律, 需要兼顧與現有法律框架的銜接7。

  還有一些學者對某些特殊領域政策的法律化條件進行了研究。如周永年就人民監督員制度法律化問題, 闡述了其法制化需要滿足以下五個條件:堅實的實踐基礎;豐富的理論研究基礎;成熟的制度規范基礎;可借鑒的國外立法先例;法律修訂的大好時機8。在民族政策法律化方面, 殷秀峰認為, 相關政策達到穩定、成熟的狀態, 是實現法律化的前提條件。“穩定”即政策所調整的社會關系以及政策本身需要相對穩固, 而不是處在暫時的或者變動不居的狀態當中。法律制度通常滯后于社會現實, 它是對反復出現的社會現象或者相對穩定的社會關系的回應和保護。同時, 法律一旦制定, 即不可朝令夕改, 其靈活性無法與政策相比。“成熟”即政策已經經過充分實踐, 在接受科學的政策評估后, 被認為效果良好、切實可行。成熟的政策應當獲得社會認可, 比如在價值觀念或制度上已基本達成社會共識9。在精神文明建設法律化方面, 席建松認為, 法律化需要滿足以下條件:待轉化政策在思想意識上被社會普遍接受;社會條件的成熟, 包括堅實的實踐經驗支撐、相應配套措施的保障等10。

  表1 理論上制度轉化為法律的條件
表1 理論上制度轉化為法律的條件

  綜合學者們關于政策轉換為法律條件的主要觀點, 我們認為:理論上, 制度 (政策) 轉換為法律, 至少需要滿足三個內部條件、三個外部條件。內部條件包括:第一, 待轉換制度本身的普遍適用性, 即該制度是解決一般的、普遍性的問題而非一種應急性的臨時制度;第二, 待轉換制度本身具有穩定性, 即該制度可以在較長時間內保持穩定, 沒有隨時修改的風險, 該制度入法不影響法律的穩定性, 不會出現“朝令夕改”的現象;第三, 待轉換制度本身具有客觀性, 即該制度的構建具有客觀性, 較少受到制定者、實施者主觀因素的影響。所謂外部條件則包括:第一, 有相關的配套保障措施;第二, 有良好的法律修訂時機;第三, 該制度有堅實的實踐基礎, 即在實踐中已經被廣泛運用且效果穩定, 得到社會的認可。但需要指出的是, 我們認為這六個理論上的條件是制度轉化為法律的必要不充分條件, 即制度轉化為法律必須具備這六個條件;反之, 具備這六個條件并不一定要使制度轉化為法律。

  3 、環境制度上升為法律的經驗分析

  在生態環境領域, 有不少制度 (政策) 或地方性法規上升為法律。我們以按日計罰制度、生態補償制度為例, 總結其從非法定的環境制度上升為一項法律制度所具備的條件, 總結其上升為法律的經驗, 進一步論證上述理論條件是否符合實際情況。

  3.1 、按日計罰從制度上升為法律的過程分析

  早在1998年, 《石家莊市崗南黃壁莊水庫飲用水水源污染防治條例》第24條就已經引入了按日計罰措施:“違反本條例第十六條第二項的規定, 不正常使用水污染物處理設施, 或者未經環境保護行政主管部門批準拆除、閑置水污染物處理設施的, 由縣級以上人民政府環境保護行政主管部門責令限期改正, 處以應交納排污費數額一倍以上三倍以下的罰款。逾期未改正違法行為的, 自逾期之日起實行按日計罰”。

  而后在2007年出臺的《重慶市環境保護條例》第111條規定:“對違法排污行為和破壞生態環境的行為造成嚴重環境污染或危害后果的, 可加收二倍以上五倍以下的排污費。違法排污拒不改正的, 環境保護行政主管部門可按本條例規定的罰款額度按日累加處罰。有前兩款規定情形之一的, 對主要負責人處以一萬元以上十萬元以下罰款”。

  2009年《寧夏回族自治區環境保護條例》第47條規定:“違反本條例第十八條規定, 限期治理單位在限期治理期間不執行限產限排或者停產整治規定, 排放污染物超標或者超過總量的, 由環境保護行政主管部門責令限期改正, 給予警告;逾期不改正的, 處以五萬元以上十萬元以下罰款。限期治理單位在限期治理期間建設增加污染物排放總量的項目的, 由環境保護行政主管部門責令限期拆除, 逾期不拆除的, 強制拆除, 并處以五萬元以上十萬元以下罰款。排污單位違法排污拒不改正的, 環境保護行政主管部門可以按照本條例規定的處罰額度按日累加處罰;逾期未完成治理任務的, 由環境保護行政主管部門報經本級人民政府批準, 責令停產整頓或者關閉”。

  2009年《深圳經濟特區環境保護條例》第69條規定:“有前款規定的行為之一, 經環保部門處罰后, 不停止違法行為或者逾期不改的, 環保部門應當對該違法行為實施按日計罰。按日計罰的每日罰款額度為一萬元, 計罰期間自環保部門作出責令停止違法行為決定之日或者責令限期改正的期限屆滿之日起至環保部門查驗之日止。當事人申請查驗的, 環保部門應當自受理申請之日起三個工作日內實施查驗;當事人未申請查驗的, 環保部門應當自作出責令停止違法行為決定之日或者責令限期改正的期限屆滿之日起三十日內完成查驗”。

  2011年《深圳經濟特區環境污染噪聲防治條例》第79條規定:“違反本條例第六十九條規定, 被責令限期治理的單位和個人在限期治理期間排放的環境噪聲超過規定排放標準的, 由環保部門處三萬元罰款;逾期未完成治理任務的, 實施按日計罰, 罰款額度為每日一萬元, 計罰期間自限期治理期限屆滿之日起至環保部門驗收合格之日止;造成嚴重影響的, 依法報請本級政府責令停業或者關閉”。

  在《環境保護法》修訂過程中, 違法成本低是各方面反映的突出問題。實踐中普遍存在“守法成本高、違法成本低”的現象, 導致企業寧可選擇違法, 承擔相對輕微的法律責任, 也不愿遵守法律, 承擔相對較高的污染治理成本11。為了解決這個問題, 同時也是基于按日計罰在地方實踐中取得的顯著效果, 2014年, 《環境保護法》第59條正式將按日計罰納入法律:“企業事業單位和其他生產經營者違法排放污染物, 受到罰款處罰, 被責令改正, 拒不改正的, 依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起, 按照原處罰數額按日連續處罰。前款規定的罰款處罰, 依照有關法律法規按照防治污染設施的運行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得等因素確定的規定執行。地方性法規可以根據環境保護的實際需要, 增加第一款規定的按日連續處罰的違法行為的種類”。同年, 原環境保護部頒布了《環境保護主管部門實施按日連續處罰辦法》, 對按日計罰進行了細化規定。

  可見, 從按日計罰制度本身而言, 具備了轉化為法律的內部條件。首先, 按日計罰制度具有普遍性。環境違法成本低, 企業“寧愿選擇違法而不遵守環境法律規定”的問題亦為存在于全國各地的一個普遍性問題, 按日計罰制度恰好可以在很大程度上解決這一問題。其次, 按日計罰制度并沒有規定罰款數額的上限, 只是規定了一種計算罰款額度的方式, 無需考慮罰款金額隨時間變化所需要作出調整這一因素。計罰天數與企業環境違法持續的時間直接掛鉤, 能對潛在的環境違法企業造成持續性的威懾力。再其次, 按日計罰制度還具有穩定性, 一旦入法無需隨時調整與修改。最后, 按日計罰制度還具有客觀性, 實施者依法實施這一制度, 其主觀因素對該制度影響甚微。另外, 從外部條件分析, 按日計罰從1998年出現在地方性法規到2014年被正式寫入《環境保護法》, 經過了至少16年的實踐“檢驗”, 使其具備了堅實的實踐基礎;而2014年《環境保護法》的修改正是按日計罰制度上升為法律的一個良好契機。

  3.2、 生態補償從制度上升為法律的過程分析

  早在1994年, 黑龍江省人大常委會通過的《黑龍江省環境保護條例》第29條第2款提及:“以利用自然資源為主導產業的地方, 縣級以上人民政府及行業主管部門要制定資源恢復和生態補償的規劃和計劃”。

  1997年, 原國家環境保護局在《關于加強生態保護工作的意見》中提到對被破壞濕地實施生態補償措施:“自然資源的不合理開發利用是造成嚴重生態破壞的根本原因。各級環境保護部門應進一步加強對水利、礦產、土地、森林、草原、動植物、風景名勝等自然資源開發建設活動以及涉及大面積土地資源開發、生態環境影響較大的交通運輸、港口碼頭、海岸帶開發等建設項目的生態環境管理, 嚴格進行環境影響評價和實行環境保護‘三同時’制度。凡涉及大量開發飲用水資源的水利、農業、林業開發建設項目進行環境影響評價時, 必須有全流域生態影響分析與評價的內容;涉及濕地開發的項目必須落實對被破壞濕地的生態補償措施。加強監督檢查, 保證環境影響報告提出的各項環境保護措施得到貫徹落實”。

  1998年, 原國家環境保護總局在《國家環境保護總局內設機構與職責》中將“擬定生態補償政策并組織實施”的職責賦予生態環境管理處。

  2000年, 為加快改善河北省水環境質量, 進一步規范生態補償金收繳與管理, 不斷提高資金使用效益, 河北省財政廳制定并印發了《河北省生態補償金管理辦法》。

  2003年, 天津市人大常委會通過《天津市實施<中華人民共和國森林法>辦法》, 該辦法第43條規定:“建立森林生態補償基金, 用于公益林的森林資源、林木營造、撫育、保護和管理。森林生態效益補償基金必須專款專用, 不得挪作他用。具體辦法由市人民政府根據國務院規定另行制定。”

  2004年, 杭州市人大常委會通過《杭州市生活飲用水源保護條例》, 第5條第2款規定:“各級人民政府應當統籌兼顧、綜合平衡, 逐步建立流域和區域生態補償機制, 確保飲用水源安全”。

  為貫徹落實第六次全國環境保護大會精神, 推動建立生態補償機制, 完善環境經濟政策, 促進生態環境保護, 原國家環境保護總局于2007年印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》。

  2008年, 海南省人民政府印發《關于建立完善中部山區生態補償機制試行辦法的通知》。同年, 上海市青浦區人民政府印發《關于設立生態補償專項資金促進生態文明建設的試行意見》。2010年, 河南省人民政府印發《河南省水環境生態補償暫行辦法》。同年, 青海省人民政府印發《關于探索建立三江源生態補償機制的若干意見》。2012年, 長沙市環境保護局頒布《長沙市境內河流生態補償實施細則 (試行) 》。2014年, 山東省人民政府辦公廳發布《山東省環境空氣質量生態補償暫行辦法》。

  在《環境保護法》修訂過程中, 有意見指出, 生態保護補償是落實環境保護工作任務的一項重要舉措, 應當在《環境保護法》中進一步明確生態保護補償機制。十八大報告提出, 要加強生態文明建設, 深化資源性產品價格和稅費改革, 建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的資源有償使用制度和生態補償制度。中國共產黨十八屆三中全會決定提出, 實行生態補償制度。堅持“誰受益, 誰補償”原則, 完善對重點生態功能區的生態補償機制, 推動地區間建立橫向生態補償制度。2013年4月, 全國人大常委會會議聽取了國務院關于生態補償機制建設工作情況的報告, 報告提出要建立生態補償長效機制, 明確了生態補償機制的主要方式。經研究, 立法機關在《環境保護法》中增加了有關生態保護補償的規定。2014年修訂的《環境保護法》第31條規定:“國家建立、健全生態保護補償制度。國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償資金, 確保其用于生態保護補償。國家指導受益地區和生態保護地區人民政府通過協商或者按照市場規則進行生態保護補償”。

  從1994年到2014年, 在這20年中, 生態補償經歷了從地方性法規到法律、從濕地及森林等特殊環境領域到覆蓋一般生態保護地區的過程, 這也為生態補償制度上升為法律奠定了實踐基礎。而隨著社會主義現代化建設進程的加快, 經濟發展帶來的不斷增長的資源需求與資源的日益稀缺之間的矛盾也在不斷激化, 這已然成為各個地區經濟發展所存在的普遍問題, 將生態補償制度寫入法律能夠很大程度上緩解這一矛盾。同時, 生態補償制度具有穩定性與客觀性。因此, 與按日計罰制度入法類似, 在實踐基礎等條件都具備的情況下, 生態補償制度也搭上了《環境保護法》修訂這一良機, 從而被正式寫入法律。

  由按日計罰以及生態補償兩項制度入法可見, 生態環境保護領域, 一項制度寫入法律之中, 除了需要經歷漫長的時間與實踐的檢驗外, 還需要具備制度內部的普遍性、穩定性與客觀性, 以及外部的配套保障措施、法律修改契機以及堅實的實踐基礎。因此, 上文提出的制度轉化為法律的六個理論條件具有一定的科學性, 符合實踐的真實情況。

  4、 現有非法定問責制度法治化完善

  如上文所述, 離任審計與終身追責制度、環保督察制度、掛牌督辦制度、向黨中央和國務院報告制度以及林長制、環保責任清單和量化問責制度均是非法定問責制度。要進一步完善上述各種問責制度, 必須仔細考察其各自的發展過程和實踐現狀。我們將從兩個層次回答如何對非法定問責制度進行法治化完善的問題, 即首先探討非法定問責制度是否需要賦予其法律效力, 上升為法律;其次, 若非法定問責制度無需上升為法律, 應當選擇哪一層級的法律淵源對其進行規范。

  4.1 、離任審計與終身追責制度

  從立法現狀而言, 在中央的規范性文件方面, 2009年4月國家土地總督察辦公室發布的《國家土地總督察公告第2號--2008年國家土地督察工作情況的公告》以及2009年7月國家土地總督察辦公室印發的《土地例行督察工作規范 (試行) 》推動了離任審計制度, 率先在“耕地保護和基本農田保護”領域得以實施。而2015年4月中共中央、國務院聯合頒布的《關于加快推進生態文明建設的意見》以及2016年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒布的《關于設立統一規范的國家生態文明試驗區的意見》則將離任審計制度從土地管理領域逐步延伸到了“自然資源資產和環境責任”領域。而后, 2017年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》又進一步將離任審計制度納入生態紅線保護的考核體系之中。2018年6月中共中央、國務院印發的《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》再次凸顯了離任審計制度在強化考核問責中的重要地位。

  在地方性法規方面, 已經有廣東、上海、新疆、廣西、重慶、海南、遼寧、安徽、四川9個省區市將領導干部離任審計制度納入地方性法規。作為對黨政領導班子和領導干部進行政績綜合考核的重要手段, 離任審計制度在地方已有初步的探索和實踐。

  相對于離任審計, 對終身追責制度規定出現較晚。從立法現狀而言, 2015年8月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法 (試行) 》在規定“黨政同責”追責原則的同時, 也首次明確提出了對黨政領導干部生態環境損害責任追究之“終身追責”原則。同年9月, 中共中央、國務院發布的《生態文明體制改革總體方案》進一步明確提出了對地方政府環境法律責任的追責原則, 即終身追責與黨政同責。

  對領導干部的離任審計、終身追責制度, 都是考核地方政府負責人履行環境法律責任的重要手段, 在督促地方領導干部認真履行環境保護相關職責方面發揮了一定的作用, 對怠于履行環保職責的行為產生了震懾作用。二者的有效性較強但在實踐中適用頻率較低, 尚未被普遍適用。可見離任審計與終身追責制度本身雖然具有普遍適用性, 且具有穩定性與客觀性, 但就其外部條件而言, 并不具備堅實的實踐基礎以及相關的配套制度, 欠缺制度轉化為法律的外部條件。因此, 我們認為, 離任審計和終身追責制度僅為督促地方政府履行環保職責的方法, 雖然在部分地方性環境立法中已對其進行法制化規定, 但是現階段, 離任審計與終身追責制度尚未普遍實施, 其理論基礎并不完善, 尚不具備上升為法律的外部條件, 暫時無需對其進行法律化。為了進一步落實離任審計制度與終身追責制度的實施, 我們認為可以通過行政法規或部門規章的方式進一步明確離任審計與終身追責制度的實施細則。

  4.2、 環保督察制度

  從立法現狀而言, 2015年7月1日, 原中央全面深化改革領導小組通過的《環境保護督察方案 (試行) 》提出要建立環保督察工作制度, 以推動生態文明建設。2016年12月中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布的《生態文明建設目標評價考核辦法》進一步明確了環境保護督察在生態文明建設目標考核中的重要地位。2016年12月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于全面推行河長制的意見》將督察制度引入河湖管理保護領域, 以實現對河長制實施情況和河長履職情況的監督。隨后, 2018年2月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《農村人居環境整治三年行動方案》進一步將督察制度擴展到農村人居環境的管理領域。在中央和省級環保督察體系不斷完善的同時, 2018年6月中共中央、國務院發布《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》, 強調對重點區域、重點領域、重點行業的專項督察, 這也意味著環保督察正進一步滲透到更加重點、精細的領域。

  2016年1月4日, 被稱為“環保欽差”的中央環保督察組由原環境保護部牽頭成立, 中紀委、中組部的相關領導參加, 是代表黨中央、國務院對各省 (自治區、直轄市) 黨委和政府及其有關部門開展的環境保護督察。此次環保督察強調環境保護工作的“黨政同責”和“一崗雙責”, 將地方黨委與政府的環保責任作為重點監督范圍, 是對以省級地方政府為主體的環境責任的督察與問責。2016年1月4日至次年2月4日期間, 中央環保督察試點在河北省展開。至2017年底, 中央環境保護督察實現了對全國31個省 (區、市) 的全覆蓋。2018年2月原環境保護部宣布將重點開展環保督察整改情況“回頭看”。2018年5月30日起, 中央環保督察組陸續進駐相關10省份開展“回頭看”。2018年8月1日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的生態環境部“三定”方案中, 設立“中央生態環境保護督察辦公室”, 承擔監督生態環境保護黨政同責、一崗雙責落實情況, 擬訂生態環境保護督察制度、工作計劃、實施方案并組織實施等職能。可見, “環境保護督察”逐漸制度化、常態化。

  然而, 環保督察制度在實踐過程中也存在著一些問題。根據我們進行調研訪談得到的反饋, 環保督察制度主要存在以下問題, 如“一些不屬實的情況隨意報道, 致使督察真正的效果不能體現”“從督政變成監督環保部門”等。

  對于環保督察, 不同學者亦持有不同的意見。陳海嵩教授認為, 目前我國環保督察制度存在一些問題, 而環保督察制度的法治化恰恰可以解決這些問題12。對此, 戚建剛教授和余海洋持相反觀點, 他們認為, 環保督察是通過自上而下的政治動員方式而開展的, 行使一系列非常規權力來實現特定任務。如果將環保督察制度法治化, 其實是對其本質的重大誤解, 結果很可能是迎來另一項名稱雖然不同, 但在功能上依然屬于運動型環境治理機制的制度13。

  我們認為, 盡管從有效性和適用頻率的角度而言, 環保督察制度都是督促地方政府履行環保職責的有力手段, 但是基層環保執法人員所反映的諸多問題也值得反思與探討。此外, 理論界提出的關于環保督察制度所存在的問題如環保督察規范效力問題、與目標責任制之間的重復問責問題等, 亦有待進一步研究及討論。可見環保督察制度雖然具有普遍適用性與客觀性, 但由于其正在探索階段, 尚不完善, 尚不具備穩定性。而環保督察的相關配套制度還需進一步完善, 且在實踐中仍存在一些問題尚待解決。因此, 我們認為, 在這些問題得到很好的解決之前, 需對環保督察制度是否法律化的問題持審慎態度。但是就目前環保督察制度的實施效果而言, 較好地推動了地方政府履行環保職責, 推動了生態文明建設, 將其納入法治化軌道具有必要性。我們認為環保督察制度還需要通過完善相關配套制度、在實踐中穩定實施一段時間后再考慮其法律化的問題。

  4.3、 掛牌督辦制度

  從立法層面而言, 原環境保護部于2009年發布《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》, 對掛牌督辦的概念、適用范圍、程序等進行了全面的規定。2017年, 河北、安徽、廣東等省份陸續出臺了省級的掛牌督辦管理規定, 同時, 江西、山東、寧夏、貴州在地方污染防治條例中也加入了掛牌督辦的相關規定。地方污染防治條例主要將掛牌督辦制度應用于大氣污染防治領域, 也有少數將掛牌督辦引入了水污染防治領域。

  掛牌督辦是中央對地方重大案件進行督促的一種方式, 是環保督察制度的具體化, 具有一定的督促作用。但是, 掛牌督辦制度適用于“嚴重污染環境或造成重大社會影響的環境違法案件”, 是對具體環境問題的督辦, 其普遍適用性不強。而對于“嚴重污染環境或造成重大社會影響的環境違法案件”的選擇一定程度上受到主觀因素的影響, 客觀性存疑。因此我們認為, 掛牌督辦僅為一種督促地方政府履行環保職責的方法, 雖然在部分地方性環境立法中已對其進行法制化規定, 但就目前掛牌督辦的理論基礎、實踐情況、現實需求而言, 尚無需將其進行法律化, 可以通過修改《環境違法案件掛牌督辦管理辦法》完善掛牌督辦制度。

  4.4 、向黨中央和國務院報告制度

  從立法層面而言, 2018年7月中共中央、國務院頒布關于《全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》, 第一次提出對于生態保護工作計劃措施落實情況, 地方需要向黨中央與國務院報告, 明確了地方各級黨委以及政府對生態文明建設和生態保護所負有的政治責任。此規定有利于黨中央、國務院對地方生態環境保護落實情況進行更加深入的了解, 以及對地方黨委和政府在工作過程中存在的問題進行指導和問責。

  向黨中央報告是一項黨內規定, 是對中共黨員的約束、對地方黨委的約束, 是黨中央推動生態文明建設的一項重要制度。因此, 其適用范圍與對象限于黨內。而向國務院報告, 通過向中央政府報告環境責任情況, 有助于推動地方政府履行環境職責。但是, 《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》 (以下簡稱“組織法”) 第55條第2款規定:“全國地方各級人民政府都是國務院統一領導下的國家行政機關, 都服從國務院”。依據此規定, 地方政府生態環境保護向國務院報告已經具有法律依據。因此, 現有的國務院文件對“向黨中央和國務院報告制度”的規定已經具有約束力, 無需將其上升為環境法律的規定, 后續可以通過黨內規章與行政法規或國務院部門規章、規范性文件的方式, 分別進一步明確向“黨中央報告”“向國務院報告”制度的具體內容、實施程序以及責任。

  4.5、 林長制

  從立法層面而言, 林長制要晚于河長制而出現。2003年, 浙江省長興縣在全國率先實行“河長制”。2016年12月, 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》, 并發出通知, 要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實。2017年, 河長制被正式寫入《水污染防治法》, 進一步強化了黨政領導對水污染防治、水環境治理的責任。隨后, 北京、河北和廣東等地也將河長制引入水污染防治領域。

  林長制則率先在安徽省實現。2017年修訂的《安徽省環境保護條例》在規定安徽省建立省、市、縣、鄉四級河長制的同時, 也提出了建立省、市、縣、鄉、村五級林長制。目前, 其他地方性環境保護條例還鮮有關于林長制的規定, 部分省份僅僅處于對林長制的“探索”階段, 如江西、甘肅等。

  浙江省長興縣早在2003年就開始推行河長制, 經過近15年的實踐, 河長制最終被引入2017年修正的《水污染防治法》。

  而相比較而言, 林長制在2017年才首次出現在地方性法規中, 其實施效果有待進一步觀察。該制度在實踐中如何實施尚未明確, 目前也沒有較多學者對林長制進行理論研究, 因此該制度自身并不完善, 且沒有堅實的實踐基礎, 對于林長制的法律化探討還需結合實踐情況進行進一步探討。因此, 就目前的現狀而言, 可以通過在地方性法規中“試驗”實施, 再通過部門規章予以全國展開, 在其本身制度完善并具有實踐基礎之后再對其進行法律化。

  4.6 、環保責任清單制度

  責任清單是各級政府對照權力清單列出的職權事項, 對每一事項的責任主體、責任依據、追責情形、事中事后監管等以清單形式向社會公眾公布14。政府環保責任清單是對政府各部門的環境保護責任進行細化規定, 明晰各個崗位的環保職責, 督促各部門、各工作人員積極履行職責, 為量化問責制度提供基礎。環保責任清單制度已在各地實施, 實踐中環保責任清單分為兩類, 一類是環境保護行政部門的環保責任清單, 一類是政府不同職能部門的環保責任清單。

  目前責任清單制度尚不完善, 沒有形成統一的標準。部分地區環保責任清單是生態環境行政機關內部的責任劃分, 無法對其他部門形成約束, 環保問責變成“問責環保”;部分地區環保責任清單是政府部門出臺的不同職能部門之間環保責任的劃分, 卻存在沒有涵蓋所有環境保護責任, 存在漏洞、空白和交叉。因此, 建議環保責任清單制度應當由國務院牽頭各部門進行協調, 進一步明確政府各個部門、各個層級的環保責任, 進一步細化法定職責, 制定更加明晰的環保責任清單。

  而環保責任清單是政府責任清單的一種類型, 我們認為無需專門在環境法律之中規定, 隨著未來政府責任清單的不斷發展完善, 可以將其逐漸上升到法律層面。因此, 對于環保責任清單制度的規范, 可以由國務院制定相關行政法規, 或由國務院牽頭各部門發布規范性文件, 對其制定主體、規則、內容、發布等進行明確規定, 并對各地制定當地環保責任清單提供業務指導。

  4.7、 環保量化問責制度

  量化問責是一項新的環保問責制度, 為環保問責提供了新的思路。該制度首次出現在京津冀地區的秋冬季大氣污染防治行動中。原環境保護部與北京市、天津市、河北省、山西、山東、河南6個省 (市) 人民政府于2017年8月28日聯合印發的《京津冀及周邊地區2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動量化問責規定》 (以下簡稱《京津冀及周邊地區量化問責規定》) 共有十二條規定。除京津冀地區外, 山西等地也有量化問責制度的實施。

  量化問責制度以定量來追責, 是建立在各個主體本身的法定職責范圍之上, 又對其責任進一步細化, 確定到量的一種制度, 具有針對性而不具有普遍性。量化問責制度是環保問責的一種定量化手段和措施, 為了更加客觀地追究環保責任而人為劃定的問責標準, 具有客觀性的同時具有價值判斷的主觀性。而且, 量化問責“量”的確定針對不同時期與不同類別的環境保護目標, 均需要重新設定, 具體問題具體分析, 不具有穩定性。另外, 不同地區具有不同的環境保護目標, 量化問責的設置也具有一定的地域性和局限性。

  另一方面, 量化問責制度, 是依據各部門、各級機關所依法應當承擔的環境保護法定職責制定的, 是依據法律規定的政府環境保護法律義務與政府環境保護法律責任制定的。量化問責制度是對法律中規定的問責制度與政府環保職責與義務的細化規定, 更多地具有“行政裁量基準”的性質, 在政府部門內部具有強制約束力, 對外具有一定的約束力。

  因此我們認為, 目前各地區通過規范性文件制定的量化問責制度, 可以對一定地區范圍內, 針對部分環保失職行為進行有效追責, 但無法形成統一、在全國普遍實施的環保問責制度, 因而暫無法將其上升到法律制度予以規定。量化問責制度本身更多的是對法律責任與制度的細化與具體化, 具有行政裁量基準的性質, 無需將其上升為法律。但是, 為了量化問責制度的有效、長久實施, 量化問責制度也應當得到一定的規范。我們建議國務院及其相關部門如同規范行政裁量一樣, 對量化問責制度予以規范, 通過國務院的規范性文件對其進行“頂層設計”, 各省根據各地的實際情況進行細化規定, 形成一個統一的, 具有內部約束力的環保量化問責制度。

  表2 非法定環保問責制度的法治化完善
表2 非法定環保問責制度的法治化完善

  綜上所述, 我們認為, 隨著中央對地方環保治理的重視, 中央環保督察進行的環保問責給地方政府施加了較大的環保壓力。為了更好地對地方政府進行環保問責, 中央文件以及地方性立法中不斷出現新的問責制度, 這些問責制度的出臺無疑給地方政府環保履職行為施加了壓力, 推動了環境問題的解決和生態環境的保護。而這些“非法定環保問責制度”的法治化是法治中國與魅力中國建設中的必然要求。“非法定環保問責制度”的法治化, 并非是將其全部納入“法律”這一位階予以規范, 并非全部需要賦予法律強制力予以保障實施, 需要根據制度本身的特點以及其所具備的外部條件對是否法律化予以判斷。因此, 在現階段, 所有的“非法定環保問責制度”尚不具備法律化的條件, 部分問責制度由于其自身的性質、特點無需進行法律化, 通過行政法規、部門規章或規范性文件等即可予以完善并保障實施, 而部分問責制度自身具有法律化的內部條件, 但仍需通過一定時間的實踐檢驗并不斷完善其實施的配套制度, 才能夠再次討論其法律化的問題。因此, 我們認為, 非法定問責制度必須進行法治化, 而無需完全法律化。

  注釋

  1 陳國棟:“行政問責法制化主張之反思”, 《政治與法律》2017年第9期, 第110頁。
  2 參見陳海嵩:“環保督察制度法治化:定位、困境及其出路”, 《法學評論》2017年第3期, 第180-183頁。
  3 謝秋凌:“法治視閾下我國中央環保督察制度研究”, 《山西師大學報 (社會科學版) 》2018年第6期, 第25頁。
  4 徐顯明主編:《法理學》, 中國政法大學出版社2007年版, 第130頁。
  5 參見方世榮:“論政策轉化為法律的基礎和條件”, 《湖北行政學院學報》2006年第4期, 第5-9頁。
  6 孫才華, 周偉:“將政策轉化為法律的制度構建”, 《湖北行政學院學報》2006年第4期, 第14頁。
  7 參見王志:“試論政策轉換為法律的規則”, 《湖南行政學院學報》2002年第5期, 第23-24頁。
  8 參見周永年:“人民監督員制度法制化的法理基礎及模式選擇”, 《政治與法律》2006年第5期, 第103-104頁。
  9 殷秀峰:“法律政策學視角下的民族政策法制化”, 《理論探索》2017年第5期, 第126頁。
  10 參見席建松:“精神文明建設法制化的實現條件”, 《河南師范大學學報》1999年第4期, 第51頁。
  11 參見信春鷹主編:《中華人民共和國環境保護法釋義》, 法律出版社2014年版, 第207頁。
  12 參見陳海嵩:“環保督察制度法治化:定位、困境及其出路”, 《法學評論》2017年第3期, 第180-183頁。
  13 參見戚建剛, 余海洋:“論作為運動型治理機制之‘中央環保督察制度’——兼與陳海嵩教授商榷”, 《理論探討》, 2018年第2期, 第157頁。
  14 盛明科:“政府責任清單制度的法治邏輯與實踐路徑”, 《湖南社會科學》2016年第5期, 第55頁。

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