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京津冀區域大氣污染防治協同立法問題探析

來源:原創論文網 添加時間:2019-06-28

  摘    要: 在全面推進法治中國建設的背景下, 區域法治發展理論為研究特定區域在發展過程中的法制需求提供了重要的理論基礎和分析工具。區域法治發展理論有五個分析維度, 包括國家法治發展的整體性分析、區域法治發展的個性化分析、區域法治的實證研究分析、區域的差異性分析以及區域法治發展的功能分析。基于此, 對京津冀區域大氣污染防治協同立法展開研究, 有助于更加清晰地發現區域大氣污染防治協同立法過程的內在機理、實際狀況、現實需求、問題困境、背后成因等等, 以探究京津冀大氣污染防治協同立法的有效路徑。

  關鍵詞: 大氣污染防治; 京津冀協同立法; 區域法治發展;

  Abstract: The theory of developmental regional rule of law, arising from the background of comprehensively promoting the Construction of China under the Rule of Law, provides an important theoretical basis and analytical tools for studying the realistic legal needs of specific regions in the development process.There are five analytical dimensions in the study of developmental regional rule of law, including the holistic analysis of the development of national rule of law, the individual analysis of the development of regional rule of law, the empirical analysis of regional rule of law, the analysis of regional differences and the functional analysis of the development of regional rule of law.Studying on the coordinated legislation of air pollution prevention and control in Beijing-Tianjin-Hebei Region based on the above five analytical dimensions helps to more clearly discover the internal mechanism, actual situation, realistic needs and problems, the causes and the target orientation, to lay the foundation for the exploration of the specific path of the Beijing-Tianjin-Hebei air pollution prevention and control legislation, ensures the smooth progress of the Beijing-Tianjin-Hebei Rigion air pollution coordination legislation.

  Keyword: prevention and control of air pollution; coordinated legislation in Beijing-Tianjin-Hebei Rigion; development of regional rule of law;

  近年來, 京津冀地區生態環境問題形勢嚴峻, 其中大氣污染問題尤為嚴重。積極推進京津冀大氣污染防治協同立法, 從法律層面保障區域大氣環境協同治理工作的順利開展, 是目前理論界和實務界面臨的重要課題。區域法治發展理論是法治中國建設的應有之義, 具有推動法學理論體系建設和區域法治問題解決的雙重意義。

  1、 問題的提出

  “區域”有多種層面的意義。本文所稱“區域”主要是指跨越行政區劃的, 在經濟、政治、社會和文化等各方面具有共同性或固有特點的地域共同體[1]。法治發展是指法治轉型、發展、變革的具體過程。區域法治發展是相對于國家法治發展而言的, 是指在遵循國家法治發展總體方向的前提下, 根據區域發展的現實需求, 在特定空間范圍內建構有機協調的區域法治秩序從而推動區域發展的法治進程[2]。區域法治發展屬于國家法治發展的有機組成部分, 國家法治發展的機理和規律內含于區域法治發展的脈絡和目標之中, 為區域法治發展增添動力;區域法治發展可為國家法治發展提供區域性的經驗事實, 成為推動國家法治發展的內生動力。

  近年來, 我國在區域法治發展、區域協同治理方面累積了一些經驗。推動京津冀區域的協同立法, 既可以為三地的協調一體化發展提供堅實的法治保障, 又可以推動我國法治建設的整體發展。區域協同立法, 是指在特定區域內, 各方立法主體依職權通過一定程序就某一區域性的事項或社會關系共同制定區域性法律規范的活動。京津冀大氣污染防治協同立法, 是指為防治大氣污染, 由區域內各立法主體通過立法協同機制進行協調溝通, 制定區域性大氣污染防治特殊立法, 實現區域大氣環境的協同治理。區域協同立法是實現區域大氣環境協同治理、有效治理京津冀區域大氣污染的關鍵。
 

京津冀區域大氣污染防治協同立法問題探析
 

  2、 區域法治發展的分析維度

  對某一區域的法治發展現象進行分析, 主要有五個基本的分析維度, 分別是區域法治發展的價值目標、國家法治發展的整體性、區域法治發展的個性化、區域法治的現實狀況以及區域的差異性。

  2.1 、區域法治發展的價值目標

  區域法治發展的價值目標, 是指將區域法治發展的現象置于社會發展的進程中, 分析區域法治與社會發展間的互動機理, 探求區域法治發展在特定社會發展背景下的目標定位[3]。區域法治現象并非脫離社會孤立存在的封閉之物, 它與社會發展聯系十分緊密, 會根據國家和區域社會發展的變動作出相應的特定回應;同時, 它會與社會場域結構建構起一種內在的功能關系, 會推動社會場域結構的變動或轉化, 促進社會的轉型和變革。因此, 在分析區域法治發展的價值目標時, 要尤為注重對區域社會發展的深入考察。此外, 還應綜合考慮區域內不同地區的社會發展差異, 注重價值目標的協同, 兼顧各地區社會發展的實際需要[4]。

  2.2 、國家法治發展的整體性

  分析區域法治發展, 應將其置于國家法治發展的整體性框架之中。即, 應當遵循整體性原則, 將區域法治發展的現象研究同國家法治發展的脈絡和方向聯系起來。如此, 可使特定的區域法治發展與國家法治發展的整體框架保持一致, 適應國家法治發展的內在機理和基本原理, 確保區域分析的科學性、全面性和系統性[5]。“區域”, 是“國家中的區域”, 區域法治發展的研究離不開對國家法治發展的整體性分析, 要在整體性原則的指引下開展法治發展的區域研究[6]。研究區域法治的現象, 首先應關注國家法治發展, 探尋國家法治發展的特點和機理。

  2.3 、區域法治發展的個性化

  分析區域法治發展的主要目的之一, 是研究區域法治發展現象在國家法治發展進程中所體現的特點和個性。不同區域或地區的法治發展在價值追求、目標定位、現象特征、發展模式等方面均存在差異。在我國, 跨行政區域的法治發展現象豐富多樣, 在一定程度上反映了我國法治發展的特殊性。這種跨行政區域的、各具特色的法治發展現象, 與國家法治發展的整體進程相一致。雖然有時難以將多樣化的區域法治現象與國家法治現象的整體框架聯系起來, 因為不同區域的法治發展現象在樣態、形式、特征等方面具有差異性[7], 但也正因如此, 才能更加深刻地理解國家法治發展的真實樣態, 更加準確地認識國家法治發展的總體脈絡。

  2.4、 區域法治的現實狀況

  區域法治研究與特定的實證經驗研究相結合, 對特定時空范圍內法治發展的經驗事實展開考察和研究。與一般的實證研究不同, 區域法治的實證研究不止步于簡單的現狀梳理或資料整理, 其目的在于找出具有指導意義的、高度抽象性的、概括的經驗研究規則或是原理, 將復雜多樣的經驗事實具體化, 并對其他區域法治發展的具體表象和經驗現象進行關聯分析和類比研究。唯有如此, 才能在區域法治發展的研究中, 通過大量的經驗事實, 發現實現區域法治協同的具體路徑。

  2.5、 區域之間的差異性

  由于各個行政區域在地理位置、經濟結構、社會背景、發展定位、人口特征等方面各具特色, 因此, 區域法治研究的一個重要分析維度即對不同行政區域展開差異性分析。這種差異性分析, 不只是對法治現象的差異性進行表面梳理和分析, 而是深入探究差異性形成的內在成因和基本要素, 找到關于多樣性統一的區域法治發展機理的理論闡釋。這些具有差異性的要素, 對區域法治發展具有舉足輕重的影響, 關系到區域法治發展的方向、水平和質量[8]。應當注意的是, 雖然區域法治現象具有差異性和多樣性, 但整體性仍是區域法治的基本屬性。區域內每一個地區法治發展的現象系統, 都屬于國家法治發展進程中一個特定空間下的法治結構。

  3、 京津冀區域大氣污染防治協同立法檢視

  基于區域法治發展的分析維度, 對國家層面的政策與立法依據、區域立法實踐、現有立法問題和京津冀三地差異等內容進行深入剖析, 方可為京津冀大氣污染防治立法的推進提供更為科學的依據。

  3.1、 政策與立法依據

  國家層面關于區域大氣污染防治的規定, 最初出現于國務院及其相關部門的規范性文件和國家政策性文件之中。原環境保護部等九部委于2010年5月共同制定的《關于推進大氣污染聯防聯控工作改善區域空氣質量的指導意見》提出“建立統一規劃、統一監測、統一監管、統一評估、統一協調的區域大氣污染聯防聯控工作機制, 扎實做好大氣污染防治工作”。2012年12月國務院批復的《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》明確列舉了重點區域的范圍, 對區域大氣污染防治的指導思想、原則和目標、區域聯防聯控機制等進行了規定。2013年國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》提出“建立區域協作機制, 統籌區域環境治理”, 對京津冀區域大氣污染防治協作機制的相關問題進行了明確和細化。2018年國務院發布的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中對京津冀及其周邊地區在大氣環境保護方面應做的工作提出了具體要求, 特別強調了建立完善區域大氣污染防治協作機制, 制定京津冀及周邊地區大氣污染防治條例。

  在立法層面, 2014年修訂的《環境保護法》規定, 國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制, 實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施[9];2015年修訂的《大氣污染防治法》針對“重點區域大氣污染聯合防治”設立專章, 規定了聯席會議、“四個統一”、區域會商、信息共享等內容。

  國家層面有關大氣污染防治的規定, 體現了區域大氣污染協同治理的理念和原則, 強調建立區域大氣污染聯防聯控機制或區域大氣污染防治協作機制, 對京津冀區域大氣污染防治協同治理提出了基本要求。

  3.2、 區域立法實踐

  京津冀區域關于大氣污染防治協同治理的規定, 主要體現于三地各自的《大氣污染防治條例》之中。2014年, 北京市率先公布實施了《北京市大氣污染防治條例》, 該條例的內容更多強調本行政區域內共同防治, 僅有一條規定要加強與相關省區市的大氣污染聯防聯控工作, 推進區域聯防聯控與應急聯動。2018年修正的《北京市大氣污染防治》主要對機動車和非道路移動機械排放污染防治、法律責任等內容進行了修改。天津市于2015年出臺了《天津市大氣污染防治條例》, 而后于2017年12月、2018年9月對該條例進行了兩次修正。該條例設專章“區域大氣污染防治協作”對大氣污染重點區域聯合防治進行規范, 要求建立大氣污染防治協調合作機制、根據北京市和河北省等地的需要加快淘汰高污染排放車輛、建立重污染天氣應急聯動機制和溝通協調機制、加強區域間大氣污染防治科研合作, 等等[10]。河北省于2016年制定實施了《河北省大氣污染防治條例》, 該條例第五章共四條對區域聯合防治進行了規定, 并與《大氣污染防治法》相銜接, 對產業轉移、專項資金、預警聯動、信息共享、科研合作、區域規劃等予以規范, 條文內容更為全面和具體, 科學性也大大提升。在該條例的制定過程中, 立法機關進行了京津冀立法的深度協同, 與京津兩地的人大進行了多次協商對接、調研走訪、論證研討, 進一步加深三地在立法方面的協同, 取長補短、凝聚共識。

  2015年, 為貫徹落實黨中央和國務院關于京津冀協同發展的重大國家戰略, 在考慮地方立法工作現實需要的基礎之上, 京津冀三地還先后研究通過了《關于加強京津冀人大立法工作協同的若干意見》《京津冀人大立法項目協同辦法》等, 為京津冀區域大氣污染防治協同立法工作的推進提供了指導規范, 加快了立法協同工作的開展[11]。

  3.3 、現有立法問題分析

  無論是國家層面還是地方層面, 京津冀區域大氣污染防治立法已進行了不少有益嘗試并取得了不錯成效, 在協同立法方面也取得了一定進展, 但仍然存在一些不容忽視的問題。

  在國家立法層面。首先, 無論是法律還是規范性文件, 均較為概括, 可操作性不足, 對地方差異性考慮不足, 不利于具體工作的展開。其次, 除《環境保護法》和《大氣污染防治法》兩部法律, 其余法律文件多為規范性文件, 法律效力低, 權威性不足。此外, 區域協同立法缺乏明確的法律依據。對于省際的協同立法, 《憲法》和《立法法》還未對其性質、法律地位、立法機構、制定程序等作出明確規定, 在國家立法層面缺乏法律依據。

  在京津冀地方立法層面。一是三地現有地方立法內容上協同性不足。例如三地對違規排污應承擔的法律責任的規定, 在罰款幅度方面體現了較大差異性, 這可能造成排污企業在省際間轉移, 不利于區域協同治理。二是三地立法進度協同不足。三地立法速度快慢有別, 立法節奏未能同步, 呈現碎片化趨勢, 難以滿足京津冀協同發展的實際要求和大氣污染防治的迫切需要。三是三地簽署的行政協議可操作性差。自京津冀協同發展戰略提出以來, 為有效推動京津冀協同發展取得更大進展, 京津冀三地簽訂了不少的合作協議, 其中不乏有關大氣環境保護領域的合作, 這些合作協議大多不具備強制性, 也未能明確三地有關大氣污染防治協同立法的事權劃分、目標定位、制度設計等方面的問題[12]。四是京津冀三地尚未形成高效的立法協同機制。高效的立法協同機制包括但不限于:立法規劃協同機制、立法信息交流平臺機制、立法備案和立法后評估機制、區域法規動態清理機制, 等等[13]。

  3.4、 三地差異性分析

  如馬克思所言, 法律是由社會物質條件所決定的[14]。京津冀大氣污染防治協同立法應根據三地的社會經濟發展的實際情況, 實現區域內各方權利義務的平衡。協同立法發展和推進過程中出現的種種問題和現象, 其內在成因與京津冀三地發展狀況、產業布局、經濟結構等方面的差異性密切相關[15]。

  在發展狀況方面。北京市作為首都和直轄市, 是我國的政治、經濟、文化中心, 這決定了北京市在資源獲取、政策制定、經濟發展、產業競爭等方面的優越性。天津市作為直轄市, 是京津冀區域重要的出海口, 在政治經濟和地理位置方面也有著河北省無法比擬的優勢。長期以來行政區劃、政策形勢、體制機制的影響, 造成河北省與北京市、天津市兩地差距懸殊[16]。在產業布局方面, 受政策導向、城市定位、城市規劃等影響, 京津冀三地的產業結構和布局存在較大差異性。此前, 由于北京市城市規劃的調整和一些重要活動 (如北京奧運會) 的需要, 北京市逐漸淘汰工業產業, 一些高污染、高耗能的產業開始向外轉移, 相當一部分產業轉移至河北省內, 加劇了河北省的污染, 但卻缺乏合理的區域生態補償機制。在經濟結構方面, 北京市第三產業占比大, 而天津、河北兩地則是污染較大的第二產業占比較大, 河北省對第二產業的依賴性尤為嚴重。在保障當地經濟發展的需求下, 這種產業結構的差異也造成三地在大氣污染排放標準、法律責任方面存在差異。

  4、 京津冀大氣污防治協同立法的完善措施

  協同立法是京津冀大氣污染協同治理的重要基礎和制度創新的必要前提。為此, 需要克服現有的實踐性難題和制度性障礙, 確保京津冀大氣污染防治協同立法的高效性、長久性和可持續性, 重點關注立法頂層設計、立法機構協同、明確目標定位、協同保障機制等方面。

  4.1、 加強頂層設計

  通過國家層面的專門立法, 明確區域協同立法的定位和效力, 為京津冀大氣污染防治協同立法提供法制保障[17]。專門立法應明確區域協同立法的立法主體或機構、立法原則、制度機制、法律責任, 等等。具體而言, 可制定《京津冀協同發展法》就京津冀協同立法的立法主體、立法原則、協同機制、運行模式等具體內容進行規定, 為區域大氣污染防治協同立法提供上位法依據。亦可在《環境保護法》或《大氣污染防治法》中對大氣污染聯防聯控做出更為細致的規定, 指導區域協同立法的開展, 明確區域內地方政府的權力配置和責任分擔, 將各方的權利與義務進行明晰與限定。

  4.2 、重視機構協同

  目前, 京津冀三地的協同立法模式主要是通過聯席會議、座談會的方式進行, 屬松散型的立法協調模式。針對京津冀大氣污染防治協同立法的需要, 可以在堅持法制統一原則的前提下, 創新現有立法機制, 成立一個區域間的、常設性的協同立法專門機構作為協同立法推進過程中的領導機構。這一立法機構有利于確保三地在立法過程中實現平等協商, 兼顧三地的利益訴求和現實需求。同時, 協同立法專門機構可以吸收更多的利益相關主體參與至立法過程中, 如三地的行政機關、大氣環境治理的專業機構、環境保護社會組織和社會公眾等, 聽取各方意見和建議, 落實環境保護的公眾參與原則, 增強立法在實施階段的可操作性。

  4.3、 明確目標定位

  整體來看, 京津冀大氣污染防治協同立法的總目標, 是為區域大氣污染防治協調合作機制的構建提供法制保障, 按照“優勢互補、互利共贏、區域一體”的原則, 實現區域內大氣污染防治法律制度的融合、執法力量的整合和各方利益的均衡。為此, 一是要堅持平等互利原則, 確保各方利益均衡。考慮到三地發展的不均衡性, 要在堅持平等互利的基礎上, 實行“共同但有區別的責任”, 通過協同立法實現區域內利益共享和生態補償。二是要實現法律制度融合, 確保法律規范的一致性, 對區域大氣污染防治的法律制度展開類型化研究, 實現制度間的銜接與互動, 逐步形成法律制度體系的內洽和體系性協同。三是要整合執法力量, 明確各方責任主體。即要求協同立法對各方主體的職權、責任進行明確, 就聯合執法、區域執法機構等內容作出規定。

  4.4 、建立長效機制

  建立京津冀大氣污染防治協同立法的保障機制, 首先要優化立法規劃協同機制, 確保立法前可以結合三地的實際情況和地方差異確定立法目標;二是完善立法信息交流平臺機制, 確保立法過程中信息交流的及時與通暢;三是建立立法備案和立法后評估機制, 將協同機制貫穿于立法的全過程[18];四是完善法規動態清理機制, 對重復、矛盾、沖突的法律文件進行相應的廢、改、釋工作, 同時, 加強區域間溝通交流, 保持動態跟蹤, 確保法規適用規程中出現的新問題能夠得到及時解決[19]。

  另外, 京津冀大氣污染協同立法還應注重環境治理法律制度機制的完善。在遵循平等協商、互利共贏原則的基礎之上, 實現區域大氣環境質量標準、區域大氣污染排放物標準制度和區域大氣污染物總量控制制度的協同, 建立重污染預警會商和應急響應機制, 完善區域利益共享和生態補償機制。

  5、 結論

  京津冀協同發展戰略的提出, 對京津冀區域協同立法提出了新的要求。京津冀大氣污染防治協同立法既是大氣污染問題嚴峻性、緊迫性的現實需要, 又是國家發展戰略的必然要求, 同時也是京津冀大氣污染協同治理的重要前提。考慮到京津冀大氣污染防治協同立法的重大意義和必要性, 應盡快通過加強立法頂層設計、實現立法機構協同、明確立法目標定位、完善立法協同保障機制等路徑推進協同立法。從長遠來看, 京津冀大氣污染防治協同立法亦可為區域法治發展理論注入重要的實踐經驗, 促進我國大氣污染防治法治體系的完善。

  參考文獻

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